§ 5.7. Локальные нормативные акты как источники права социального обеспечения

К числу источников права социального обеспечения в Республике Беларусь следует отнести нормативно-правовые акты, которые разрабатываются в учреждениях всех форм собственности по вопросам социального обеспечения. Такие нормативно-правовые акты принимаются в учреждениях всех видов и форм собственности на основе общего полномочия, предоставленного им государством. Расширив самостоятельность учреждений в решении хозяйственных, культурно-бытовых и других вопросов, государство уполномочило их и на издание локальных актов, детально регулирующих отдельные общественные отношения. Эта нормотворческая деятельность учреждений, осуществляемая на основании и во исполнение законов и подзаконных актов высших государственных органов власти и управления, освещена в юридической литературе как форма локального правового регулирования. Главная цель таких источников - это повышение уровня социальной защиты граждан на соответствующих уровнях, а также на уровне конкретной организации. Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры социальной поддержки своих работников. Локальные нормативно-правовые акты по вопросам социального обеспечения, издаваемые учреждениями всех форм собственности, регулируют отношения по социальному обеспечению работников и их семей за счет средств учреждений на основе действующего законодательства о социальном обеспечении. Так, при заключении коллективного договора администрация учреждения и профсоюзный комитет предусматривают пункты по вопросам социального страхования работников, оказания помощи за счет средств фонда социально-культурных мероприятий. Рассматривая эти положения как источники права социального обеспечения, следует иметь в виду, что локальные нормативно-правовые акты учреждений всех видов и форм собственности являются способом регулирования внутренних общественных отношений по социальному обеспечению работников на основе действующего законодательства о социальном обеспечении. Локальные акты как источники права социального обеспечения существенно повышают уровень социальной защиты своих работников на уровне каждой конкретной организации, поскольку предусматривают дополнительные меры социальной поддержки работающих граждан, членов их семей, а также уже бывших работников. Локальные нормы ограничены рамками определенного учреждения и включаются в коллективные договоры, соглашения или в уставы учреждений. Трудовой кодекс определяет источники регулирования трудовых и связанных с ними отношений. Ими являются: Конституция Республики Беларусь; Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде; коллективные договоры, соглашения и иные локальные нормативные акты, заключенные и принятые в соответствии с законодательством. Из содержания законов и других нормативных актов о социальном обеспечении, статей Трудового кодекса видно, что смещены приоритеты с централизованного на локальное регулирование социальных отношений. На законодательном уровне обеспечивается лишь минимум гарантий, которые государство обязано выполнить (охрана труда, продолжительность отпуска и рабочего времени, ежедневный и еженедельный отдых, размер выходных пособий и др.). В то же время в локальных нормативных актах наниматель вправе устанавливать дополнительные трудовые и иные гарантии для работников.

Определение локального нормативного правового акта, данное в абз. 12 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 10 января 2000 г. № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», указывает только на пределы его распространения: локальный нормативный правовой акт - нормативный правовой акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций. Согласно ст. 4 названного Закона установленный в нем порядок подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования (разъяснения) и систематизации нормативных правовых актов не распространяется, в частности, на локальные нормативные правовые акты.

В ст. 1 Трудового кодекса Республики Беларусь содержится определение локальных нормативных актов. Локальные нормативные акты - это коллективные договоры, соглашения, правила внутреннего трудового распорядка и иные принятые в установленном порядке нормативные акты, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения у конкретного нанимателя.

В соответствии с ч. 1 ст. 358 ТК соглашение - это нормативный акт, содержащий обязательства сторон по регулированию отношений в социально-трудовой сфере на уровне определенной профессии, отрасли, территории. Соглашения заключаются на республиканском (генеральное соглашение), отраслевом (тарифное соглашение) и местном (местное соглашение) уровнях. Сторонами соглашения могут быть: на республиканском уровне - республиканские объединения профсоюзов и нанимателей, а также Правительство Республики Беларусь; на отраслевом уровне - соответствующие профсоюзы (их объединения) и объединения нанимателей, а также соответствующие органы государственного управления; на местном уровне - соответствующие профсоюзы (их объединения) и наниматели (их объединения), а также местные исполнительные и распорядительные органы (ст. 359 ТК). Согласно ст. 360 ТК Республики Беларусь, тарифные и местные соглашения устанавливают социально-трудовые гарантии и преимущества для работников в зависимости от особенностей отрасли или региона по вопросам организации, условий, оплаты и охраны труда, заключения и расторжения трудовых договоров, при проведении приватизации и др.

Согласно ст. 55 ТК наниматели осуществляют свои обязанности в соответствующих случаях по согласованию или с участием профсоюзов, в том числе при принятии локальных нормативных актов, затрагивающих трудовые и социально-экономические права работников.

Локальные нормативные акты могут приниматься:

1. Самостоятельно нанимателем.
2. С участием профсоюзов.
3. По согласованию с профсоюзом.
4. Совместно с профсоюзом.

В Трудовом кодексе Республики Беларусь во многих случаях определены порядок решения вопросов, касающихся условий труда, и порядок принятия локальных нормативных актов по вопросам условий труда. В то же время Кодекс не всегда указывает на необходимость принятия локального нормативного акта, закрепляющего соответствующее решение нанимателя, затрагивающее трудовые и социально-экономические права работников.

В соответствии с примерным уставом колхоза (сельскохозяйственного производственного кооператива) в ред. Указа Президента Республики Беларусь от 15.07.2002 г. № 378, от 26.07.2004 г. № 355, от 23.01.2009 г. № 52, от 25.06.2009 г. № 336¹⁰¹ : члены колхоза получают трудовые и социальные пенсии, женщины - пособие по беременности и родам, по уходу за ребенком, а малообеспеченные семьи - пособия на детей. В соответствии с п. 45 примерного устава колхоза -члены колхоза в соответствии с законодательством обеспечиваются пособиями по временной нетрудоспособности, им выделяются путевки в санатории и дома отдыха, предоставляются другие виды обеспечения по социальному страхованию. Колхоз в порядке, определяемом общим собранием (собранием уполномоченных) членов колхоза, за счет собственных средств может производить доплаты ко всем видам пенсий и пособий, назначенных членам колхоза, устанавливать персональные пенсии ветеранам колхозного производства, оказывать материальную помощь членам колхоза. В п. 46 устава колхоз создает условия для развития личного подсобного хозяйства членов колхоза и других граждан, работающих в колхозе по трудовому договору (контракту), оказывает им помощь в обработке земельных участков, обеспечении удобрениями, средствами защиты растений, семенами и посадочным материалом, кормами и пастбищами, в обзаведении скотом и птицей, агротехническом и ветеринарном обслуживании, а также в реализации произведенной продукции и ее переработке.

Регулирование социально-трудовых отношений зависит от сотрудничества нанимателей и работников. В этом случае коллективный договор является основным локальным нормативным правовым актом, регулирующим социально-трудовые отношения между ними, в том числе по вопросам обеспечения здоровых и безопасных условий труда. Коллективный договор является платформой, на которой строится социальное партнерство между работниками и нанимателем по принципу равенства сторон. Согласно ст. 361 ТК коллективный договор - это локальный нормативный акт, регулирующий трудовые и социально-экономические отношения между нанимателем и работающими у него работниками. Круг вопросов, который может быть урегулирован в локальном нормативном акте, уже круга вопросов, регулируемых коллективным договором. Последний упорядочивает трудовые и социально экономические отношения между нанимателем и работающими у него работниками, в том числе трудовые и связанные с ними отношения, а также другие отношения, не относящиеся к предмету трудового права (жилищные, по социальному обеспечению и др.). Согласно ст. 361 ТК Республики Беларусь, коллективный договор может содержать следующие положения, содержащие социальные гарантии: о создании здоровых и безопасных условий труда, об улучшении охраны здоровья, гарантиях государственного социального страхования работников и их семей, охране окружающей среды; организации санаторно-курортного лечения и отдыха работников и членов их семей; предоставлении дополнительных гарантий многодетным и неполным семьям, а также семьям, воспитывающим детей-инвалидов; улучшении условий жизни ветеранов, инвалидов и пенсионеров, работающих или работавших у нанимателя. Следовательно, отдельные локальные нормативные акты, принятые нанимателем в установленном порядке, могут регулировать не только трудовые, но и социально экономические отношения.

Основное правило, которое должно соблюдаться при принятии локальных нормативных актов: они не должны ухудшать положение работников по сравнению с законодательством о труде. Локальные нормативные акты, содержащие условия, ухудшающие положение работников по сравнению с законодательством о труде, являются недействительными.

Хотя локальные нормативные акты стоят на низшем уровне юридической иерархии нормативных правовых актов и имеют ограниченную сферу действия, они тем не менее занимают важное место среди источников права социального обеспечения и позволяют отразить специфику регулирования трудовых и социально-экономических отношений в конкретной организации.

Взаимодействие профсоюзов, нанимателей и государственных органов определяется отправной конституционной формулой, согласно которой Беларусь провозглашается как государство унитарное, демократическое, социальное и правовое (ст. 1 Конституции), отношения между ними осуществляются на принципах социального партнерства и взаимодействия сторон (статья 14).

Следовательно, цель локальных актов - устанавливать более высокий уровень социальной защиты работников на территориальном уровне, на уровне конкретного учреждения.

Локальное регулирование отношений по социальному обеспечению принципиально отличается от иных, уже рассмотренных уровней регулирования. Здесь на первое место выходят нормы согласованных сторонами коллективных договоров, в которых, исходя из принципа «неухудшения» правового положения граждан, устанавливаются дополнительные к государственным права и гарантии в сфере социального обеспечения за счет распределения части фондов нанимателя. Особое внимание нужно уделить возможности предоставления для целей социального обеспечения благ в локальном порядке не только наемному работнику, но и его семье, а также возможная обязательность для нанимателя предоставления таких благ этим лицам разово или периодически (даже пожизненно) уже после прекращения трудовых отношений с работником. Отдельного упоминания заслуживает возможность урегулировать вопросы социального обеспечения в учреждении не только коллективным договором, но и локальными нормативными актами недоговорного характера, издаваемыми нанимателем односторонне.

Итак, само наличие соответствующих положений в коллективных договорах и иных актах на уровне учреждения позволяет нам говорить о становлении локального регулирования социального обеспечения в Республике Беларусь, но малое количество таких договоров и актов, а также неразвитость источников финансирования их исполнения в части предоставления материальных благ для целей социального обеспечения дает основания определить, что для метода права социального обеспечения пока характерна незначительность локального регулирования. Тем не менее локальное регулирование органично дополняет централизованное регулирование и является еще одним новым приемом регулирования отношений по социальному обеспечению работника, его семьи.