4.1. Прававая прырода дырэктыў Прэзідэнта Рэспублікі Беларусь

 

Вядома, што ў Канстытуцыі (Асноўным законе) краіны сярод прававых актаў, якія выдаюцца Прэзідэнтам краіны ў парадку рэалізацыі яго паўнамоцтваў,  дырэктывы не ўзгадваюцца. Пасля зменаў, якія былі ўнесены ў закон Рэспублікі Беларусь «Аб нарматыўных прававых актах Рэспублікі Беларусь» у ліпені 2008 года, дырэктывы Прэзідэнта краіны былі аднесены да ліку нарматыўных прававых актаў, а дакладней – да ліку ўказаў праграмнага характару. Безумоўна, дадзенае заканадаўчае рашэнне з’яўляецца абавязковым для выканання. Разам з тым, можна выказаць і іншыя прапановы па дадзеным пытаннi.

Прафесар Васілевіч Р.А. адносіць дырэктывы Прэзідэнта краіны да актаў асаблiвай формы [1]. У чым бачыцца асаблiвая форма, ці, іншымі словамі, унікальнасць, гэтых актаў? Найперш, у іх назве, таму што акты з такой назвай у прававой сістэме Беларусі не сустракаліся. Па-другое, асаблiвая форма акта – гэта, безумоўна, і яго структура. Аналіз зместу чатырох дырэктыў Прэзідэнта –  дырэктывы  № 1 « Аб мерах па ўмацаваннi грамадскай бяспекі і дысцыпліны» ад 11 сакавіка 2004 года [2], дырэктывы № 2 «Аб мерах па далейшай дэбюракратызацыі дзяржаўнага апарата» ад 27 снежня 2006 года [3], дырэктывы № 3 «Эканомія і беражлівасць – галоўныя фактары эканамічнай бяспекі дзяржавы» ад 14 чэрвеня 2007 года [4], дырэктывы № 4 «Аб развіцці прадпрымальніцкай ініцыятывы і стымуляванні дзелавой актыўнасці ў Рэспубліцы Беларусь» [5], сведчыць аб тым, што кожная з іх складаецца з двух арганічна спалучаных частак. У першай частцы дырэктывы акрэсліваецца і аналізуецца актуальная праблема, якая існуе ў жыцці грамадства і дзяржавы. У другой частцы дырэктывы –  прадугледжваецца комплекс мераў імерапрымстваў, якія павінны быць здзейснены і здзейснены ў мэтах вырашэння вызначанай і дакладна акрэсленай праблемы, фармулюецца сістэма канкрэтных даручэнняў, якія скіраваны на пераадоленне праблемы. Такое спалучэнне ў адным акце двух адзначаных частак не сустракаецца больш ні ў якім іншым відзе прававых актаў, якія выдаюцца кіраўніком дзяржавы і іншымі норматворчымі органамі нашай краіны.

Наяўнасць першай часткі ў дэрыктыве Прэзідэнта краіны, у якой грунтоўна аналізуецца стан спраў у пэўнай сферы грамадства і дзяржавы, нагадвае аналагічны аналіз грамадскіх адносін, які ажыццяўляецца пры падрыхтоўцы праектаў нарматыўных прававых актаў высокай юрыдычнай сілы – заканадаўчых актаў. Такі аналіз звычайна заканчваецца распрацоўкай канцэпцыі, якая суправаджае падрыхтоўку і распрацоўку праекта закона. Звычайна адбываецца абмеркаванне канцэптуальных асноў будучага заканадаўчага акта ў адміністрацыі Прэзідэнта, у камісіях парламета і на яго пленарных паседжаннях, Савеце Міністраў і г.д. Але канцэптуальная частка не ўключаецца ў змест закона і іншых заканадаўчых актаў, яна застаецца за межамі нарматыўнага прававога акта, хаця і аказвае вельмі моцны ўплыў на іх змест і скіраванасць. У дырэктывах жа Прэзідэнта дадзеная частка заўсёды прысутнічае, і без яе, нават, цяжка ўявіць гэты від прававых актаў.

Аналіз праблем, які праводзіцца ў першай частцы дырэктыў, завяршаецца галоўнай высновай, якая затым кладзецца ў падмурак сістэмы мер і мерапрыемстваў, даручэнняў кіраўніка дзяржавы, што змяшчаюцца ў другой частцы дырэктыў. Напрыклад, у дырэктыве № 1 «Аб мерах па ўмацаваннi грамадскай бяспекі і дысцыпліны» пасля аналізу фактаў, якія сведчаць аб безадказнасці і халатнасці, невыкананні патрабаванняў пажарнай бяспекі і тэхнікі бяспекі, аб дрэнным выкананні тэхналагічных нормаў, нізкай працоўнай і выканаўчай дысцыпліне, робіцца агульная выснова: «Указанные факты свидетельствуют о наличии серьезных недостатков в функционировании системы обеспечения общественной безопасности, о неполном выполнении органами государственного управления своих задач в данной сфере. <...> В результате общество несет невосполнимые потери, а имеющиеся резервы для улучшения положения в стране остаются неиспользованными».

Менавіта сістэма забеспячэння грамадскай бяспекі, на думку кіраўніка дзяржавы, мае сур’ёзныя недахопы, якія шмат у чым абумоўлены не зусім поўным выкананнем органамі кіравання сваіх задач і паўнамоцтваў у дадзенай сферы існавання грамадства і дзяржавы. І менавіта ў мэтах ўдасканалення дадзенай сістэмы была выдадзена дырэктыва № 1.

Што тычыцца другой складовай часткі дырэктыў, у якой змяшчаецца  сістэма даручэнняў і рэкамендацый самым розным органам, установам дзяржавы, звароты да Саветаў дэпутатаў усіх узроўняў, прафсаюзных органаў і арганізацый, Беларускаага рэспубліканскага саюза моладзі, ветэранскіх, жаночых і іншых грамадскіх аб’яднанняў, калектываў працоўных, усіх грамадзян, то яна па сваiм змесце настолькі ўнікальная, што яе нельга сустрэць ні ў якім іншым відзе прававых актаў, як індывідуальнага, так і нарматыўнага характару. Гэта комплекс мер і мерапрыемстваў, даручэнняў і рэкамендацый арганізацыйнага, дысцыплінарнага, выканаўчага, кадравага і г.д. характару, якія скіраваны на вырашэнне праблемы, сфармуляванай у першай частцы дырэктывы.

Такім чынам, па сваёй назве (знешняй форме) і па структуры (унутранай форме) дырэктывы Прэзідэнта краіны сапраўды ўяўляюць акты асобнай формы. Але дадзеная фармулёўка павінна быць канкрэтызавана з тым, каб удакладніць таксанамічную адзінку (групу, тып, від) крыніц права, у склад якіх уваходзяць дырэктывы кіраўніка дзяржавы. Патрабуецца аналіз прававога зместу гэтых актаў, якое дасягаецца найперш шляхам параўнання дырэктыў з іншымі відамі актаў, якія выдаюцца кіраўніком дзяржавы – дэкрэтамі, указамі, распараджэннямі. Як вядома, усе прававыя акты кіраўніка дзяржавы з пазіцыi нарматыўнасці падзяляюцца на індывідуальныя прававыя акты і нарматыўныя прававыя акты. Прычым Дэкрэты Прэзідэнта з’яўляюцца заўсёды нарматыўнымі прававымі актамі, а указы могуць быць як нарматыўнага, так і ненарматыўнага (індывідуальна-прававога) характару. Распараджэнне Прэзідэнта краіны згодна з арт. 3 закона Рэспублікі Беларусь «Аб нарматыўных прававых актах Рэспублікі Беларусь» адносіцца да ненарматыўных прававых актаў, калі іншае не прадугледжана Прэзідэнтам, іншымі словамі, згодна з дактрынальным разуменнем – да індывідуальных прававых актаў. Гэтыя акты звычайна ўтрымліваюць у сабе такія прававыя наказы, якія адносяцца да канкрэтнага выпадку, канкрэтнай сітуацыі, канкрэтнай асобы і г.д. і вычэрпваюць сябе разавым выкананнем.

Пры параўнаннi дырэктыў з дэкрэтамі і указамі нарматыўнага прававога характару вiдавочна, што гэтыя акты значна розняцца паміж сабой найперш па змесце і прызначэннi. З дапамогай дэкрэтаў і нарматыўных прававых указаў Прэзідэнта краіны ў прававую сістэму краіны ўводзяцца якасна новыя нормы права. Прызначэнне дэкрэтаў і нарматыўных указаў у тым, каб прынцыпова памяняць змест, характар і напрамкі прававога рэгулявання грамадскіх адносінаў праз змену нарматыўнай асновы прававой сістэмы (= сістэмы норм пазітыўнага права). Дырэктывы Прэзідэнта краіны не скіраваны на тое, каб увесці ў прававую сістэму якасна новыя прававыя метады і механізмы, прыемы і сродкі. Прызначэнне дырэктыў у тым, каб памяняць змест, характар і напрамкі прававога рэгулявання грамадскіх адносінаў без непасрэднай змены нарматыўнай асновы прававой сістэмы (= сістэмы дзеючых норм права) [6]. Асобныя нормы права, якія змяшчаюцца ў дырэктывах Прэзідэнта краіны, не мяняюць сутнасці справы.

Як вядома, дэкрэтамі ўносяцца змены ва ўказы Прэзідэнта, як і наадварот. Такія змены актаў адной формы актамі іншай формы, якія выдаюцца адным і тым жа самым органам дзяржавы, сведчаць аб роднасці дадзеных актаў па змесце, сведчаць аб тым, што яны адносяцца да адной і той групы прававых актаў – нарматыўных прававых актаў, а ў больш шырокім плане – да крыніц права, якія ўласцівы таму тыпу прававой сям’і, у склад якога ўваходзіць нацыянальная прававая сістэма Рэспублікі Беларусь.   Цяжка ўявіць, каб у дырэктывы Прэзідэнта ўносіліся змены з дапамогай дэкрэтаў і указаў. Прынамсі, такога пакуль што не здаралася. Не менш неразумна было б у мэтах унясення зменаў у дэкрэты і указы выдаваць новыя дырэктывы кіраўніка дзяржавы. Немагчымасць зменаў зместу адных прававых актаў другімі прававымі актамі яскрава сведчаць аб рознасці зместу і прызначэння гэтых актаў.

Пры супастаўленні дырэктыў Прэзідэнта і яго індывідуальных прававых актаў бачна, што ў змесце дырэктыў утрымліваюцца пераважна індывідуальныя прававыя прадпісанні. Але важна падкрэсліць наступнае. У дырэктывах прадугледжваецца не проста сума, пералік прадпiсанняў,а менавіта сістэма, комплекс самых разнастайных мераў і мерапрыемстваў, даручэнняў кіраўніка дзяржавы, якія павінны быць выкананы і здзейснены ў мэтах вырашэння пэўнай праблемы у жыцці грамадства і дзяржавы. Сістэмнасць мераў, мерапрымстваў і даручэнняў асабліва яскрава праяўляецца ў дырэктыве № 3 «Эканомія і беражлівасць – галоўныя фактары эканамічнай бяспекі дзяржавы», дзе ўсе яны аб’яднаны, класіфікаваны і сістэматызаваны ў восем аднародных групп. Прычым кожная з гэтых груп скіравана ўрэшце рэшт на ўмацаванне эканамічнай бяспекі дзяржавы.

Для індывідуальных прававых актаў характэрна наяўнасць дакладнай праблемы для канкрэтнай асобы, прадпрыемства, калектыву, галіны гаспадаркі і г.д. І гэтая праблема звычайна вырашаецца аднастайнымі, дакладна акрэсленымі мерамі і захадамі. У выпадку ж з дырэктывамі праблемная сітуацыя носіць больш абстрактны характар, яна пранізвае ўсе сферы жыццядзейнасці грамадства і дзяржавы, практычна ўсе галіны народнай гаспадаркі і сферы кіравання, і таму дакладна вызначана і акрэслена быць не можа. А таму меры і мерапрыемствы, якія прадугледжваюцца для яе вырашэння, трэба разглядаць менавіта ў сістэме, у комплексе. Інакш яны губляюць свой сэнс і сваю значнасць. Менавіта праз сістэму (комплекс) мераў і мерапрыемстваў, якія фармулююцца ў дырэктывах, у прававую сістэму дзяржавы ўводзяцца абавязковыя для выканання ўсімі суб’ектамі прававых адносінаў своеасаблівыя прававыя вектары паводзінаў і дзеянняў, якія распаўсюджваюць сваё дзеянне на ўсіх суб’ектаў прававых адносінаў у пэўнай сферы жыцця грамадства і дзяржавы ў мэтах іх развіцця і ўдасканалення. 

Наяўнасць у змесце дырэктыў Прэзідэнта асобных норм права можна разглядаць як выключэнне, без якога нельга дакладна акрэсліць прававыя вектары паводзінаў суб’ектаў грамадскіх адносінаў. Так, п. 2.4 дырэктывы № 4 патрабуе вызваліць «…инвесторов от уплаты земельного налога (арендной платы) за земельные участки, занятые под строительство объектов, на период срока строительства таких объектов, а также проведения проектных работ; юридические лица и индивидуальных предпринимателей от внесения платы за право заключения договора аренды земельного участка при передаче в залог капитального строения (здания, сооружения), незавершенного законсервированного капитального строения, расположенного на арендованном земельном участке, плата за право заключения договора аренды которого не взималась».  Без гэтых норм права нельга забяспечыць інвестыцыйную актыўнасць суб’ектаў прадпрымальніцкай дзейнасці.

У змесце кожнай з дырэктыў Прэзідэнта, акрамя сістэмы індывідуальных прававых прадпісанняў і асобных норм права, утрымліваюццца таксама прававыя палажэнні, якія нагадваюць асобную разнавіднасць норм права: нормы – задачы, нормы – мэты і нормы – прынцыпы, так званыя зыходныя нормы.Напрыклад, у ч. 2 п. 8 дырэктывы № 3 ад Савета Міністраў патрабуецца: «предусмотреть усиление ответственности организаций жилищно-коммунального хозяйства за нерациональное использование тепла, электроэнергии, природного газа и воды, в установленном порядке внести предложения об ужесточении мер ответственности организаций и должностных лиц за нарушение законодательства по рациональному использованию ресурсов». Наяўнасць такіх прававых палажэнняў у змесце дырэктыў якраз і адлюстроўвае найбольш адметна прызначэнне дадзенага віду прававых актаў – фармуляваць вектар  паводзінаў і дзеянняў, якія распаўсюджваюць свае дзеянне на ўсіх суб’ектаў прававых адносінаў.

Прававыя вектары ў вырашэнні праблем жыццядзейнасці грамадства і дзяржавы – гэта такая прававая рэальнасць, якая не можа быць зведзена да сумы індывідуальных прававых прадпісанняў, а характарызуецца іх сістэмнасцю. Унікальнасць дадзенай прававой рэальнасці ў тым, што толькі сістэма, комплекс прадугледжаных у дырэктыве мераў і мерапрыемстваў індывідуальнага прававога характару дае магчымасць зразумець агульны кірунак, задачы і мэты паводзінаў кожнага з удзельнікаў разнастайных грамадскіх, у тым ліку і прававых, адносінаў. Па многіх прыкметах сістэма  індывідуальных прававых прадпісанняў набліжаецца да нормы права, але каб пераўтварыцца ў яе патрабуюцца нейкія дадатковыя абагульненні для таго, каб індывідуальныя прававыя прадпісанні пераўтварыліся ў асобныя артыкулы,  часткі, пункты, падпункты норм права.

Падсумоўваючы параўнанне дырэктыў Прэзідэнта краіны з яго індывідуальнымі і нарматыўнымі прававымі актамі, можна сцвярджаць наступнае: iснуе падабенства дырэктыў з асобнымі прававымі актамі Кіраўніка дзяржавы індывідуальнага прававога характару. Але калі канкрэтныя даручэнні, якія ўтрымліваюцца ў такіх прававых актах Прэзідэнта, страчваюць, як правіла, сваю значнасць пасля іх выканання, то дырэктыва не вычэрпвае сябе разавымі, канкрэтнымі актамі выканання. Безумоўна, у дырэктывах Прэзідэнта ўтрымліваюцца асобныя даручэнні, якія маюць разавы, канкрэтны характар, але ўсе яны набываюць сэнс і значнасць, вагу і моц у сістэме з іншымі патрабаваннямі кіраўніка дзяржавы, адносна якіх тэрмін дзеяння дакладна не акрэслены. І таму разавыя даручэнні кіраўніка дзяржавы, якія ўтрымліваюцца ў дырэктывах, не вызначаюць змест дырэктыў цалкам, бо яны падпарадкаваны патрабаванням агульнага прававога характару. І таму можна зрабіць выснову, што дырэктывы Прэзідэнта адрозніваюцца ад канкрэтных даручэнняў Прэзідэнта, якія ўтрымліваюцца ў іншых відах яго прававых актаў, прыкладна так, як норма права адрозніваецца ад індывідуальнага прававога наказу.

Паколькі дырэктыва разлічана на шматразовае выкарыстанне, яна набліжаецца да нарматыўных прававых актаў, але не можа быць цалкам зведзена да нейкай разнавіднасці апошніх. Справа ў тым, што выкананне і рэалізацыя канкрэтных даручэнняў, якія ўтрымліваюцца ў дырэктывах, змяншае палітыка-прававую актуальнасць дырэктыў і энергетыку нарматыўнага прававога ўздзеяння на грамадскія адносіны. Актуалізацыя дырэктыў і наданне ім дадатковай нарматыўнай энергетыкі можа адбывацца ў асноўным праз няўхільнае выкананне іх зместу поўнасцю і цалкам. Унясенне зменаў у дзеючыя дырэктывы, як і прыняцце наступных дырэктыў па адной і той жа праблеме, з’яўляецца не самым лепшым выйсцем вырашэння дадзенага пытання, таму што яны маглі б падарваць аўтарытэт і вагу гэтага віду актаў.

Параўнанне дырэктыў з іншымі відамі крыніц сучаснага беларускага права – прававым звычаем, прававым прэцэдэнтам, дагаворам нарматыўнага зместу, свяшчэнным пісаннем – адназначна сведчыць аб тым, што яны не могуць быць аднесены да нейкага з гэтых відаў крыніц права.

Найбольшае падабенства дырэктывы Прэзідэнта маюць з такім відам традыцыйных крыніц беларускага права, як прававая дактрына [7]. Але пры супастаўленні дырэктыў Прэзідэнта краіны з такімі актамі, як канцэпцыі, альбо з тымі законамі і указамі, у якіх замацаваны дактрынальныя (навуковыя) палажэнні, напрыклад, аб ваеннай дактрыне ці нацыянальнай бяспецы, ці пэўнымі праграмамі развіцця і ўдасканалення грамадскіх адносінаў бачна істотная розніца ў іх змесце.

Найбольш адметная рыса дырэктыў у тым, што ў іх утрымліваюцца пераважна дакладныя і, як правіла, канкрэтныя даручэнні па ажыццяўленнi нейкіх мерапрыемстваў і прыняцце неабходных мераў, якія ўтвараюць своеасаблівы прававы вектар. У той жа самы час для актаў тыпу канцэпцый, праграм ці актаў, у якіх змяшчаюцца дактрынальныя (навуковыя) палажэнні, найбольш характэрнай рысай з’яўляецца наяўнасць сістэмы навуковых палажэнняў, вывадаў, паняццяў, іх азначэнняў, нават разважанняў і г.д. Гэта акалічнасць, на мой погляд, не дазваляе аб’яднаць у адну групу адначасова дырэктывы, канцэпцыі, праграмы і акты, у якіх утрымліваюцца дактрынальныя палажэнні. Акрамя гэтага, канцэпцыі, праграмы і акты, у якіх змяшчаюцца дактрынальныя палажэнні, зацвярджаюцца і ўводзяцца ў дзеянне дзеючымі відамі нарматыўных прававых актаў – законамі ці ўказамі. Дырэктывы ж Прэзідэнта існуюць толькі ў форме і з назвай дырэктыў. Сказанае дазваляе сцвярджаць, што менавіта дырэктывы Прэзідэнта краіны якраз і можна лічыць актамі асобнай формы, асобнымі прававымі дакументамі, у той час як канцэпцыі і акты, у якіх утрымліваюцца дактрынальныя (навуковыя) палажэнні, праграмы, з’яўляюцца праявай і своеасаблівай формай дактрыны – самастойнага і асобнага віду крыніц сучаснага беларускага права.

Зразумела, што дырэктывы нельга параўноўваць з мадыфікаванымі крыніцамі сучаснага беларускага права – актамі вышэйшых судовых інстанцый Рэспублікі Беларусь: пастановамі пленумаў Вярхоўнага і Вышэйшага Гаспадарчага Суда Рэспублікі Беларусь, заключэннямі Канстытуцыйнага Суда Рэспублікі Беларусь.

Важнай характарыстыкай крыніцы права і вызначэння яе месца ў сістэме крыніц права з’яўляецца яе юрыдычная сіла, юрыдычная вага і юрыдычная значнасць крыніцы права [8]. Юрыдычная сіла дырэктыў не можа быць большай за юрыдычную сілу дэкрэтаў і указаў Прэзідэнта краіны, бо прызнанне такога становішча заканамерна вяло б да высноў аб тым, што дырэктывы Прэзідэнта парушаюць не толькі літару, але і дух Асноўнага закона краіны. Гэтыя акты прымаюцца адным і тым жа органам дзяржавы і таму маюць аднолькавую юрыдычную сілу. Зразумела, што юрыдычная вага ўсяго чатырох дырэктыў Прэзідэнта краіны ў сістэме некалькіх десяткаў тысяч дзеючых нарматыўных прававых актаў і іншых відаў крыніц права будзе зусім нязначнай. Але гэтага нельга сказаць аб юрыдычнай значнасці дадзенага акта. Чатыры дырэктывы Прэзідэнта пранізваюць усю піраміду крыніц права, надаюць ім мэтанакіраванасць і нарматыўную энергетыку пры ўздзеянні на грамадскія адносіны ў пэўнай сферы грамадства і дзяржавы.

Такім чынам, аналіз дырэктыў Прэзідэнта краіны па знешняй і ўнутранай форме, параўнанне з іншымі відамі прававых актаў кіраўніка дзяржавы, традыцыйнымі і тыповымі відамі крыніц сучаснага беларускага права сведчаць аб тым, што дырэктывы нельга нават на дактрынальным узроўні аднесці ні да аднаго з вядомых нам відаў прававых актаў – яны ўнікальны. Але разам з тым, у нашай прававой сістэме існуюць такія палітыка-прававыя рэальнасці, з якімі можна параўнаць дырэктывы Прэзідэнта краіны. Паколькі ў змесце дырэктыў Прэзідэнта ўтрымліваюцца своеасаблівыя прававыя вектары паводзінаў і дзеянняў усіх суб’ектаў прававых адносінаў, то гэта дае падставы для іх параўнання з прэамбулай нарматыўных прававых актаў, іх юрыдычнай прыродай і роляй у сістэме крыніц права.

Як вядома, нарматыўны прававы акт можа мець прэамбулу – уступную частку, якая ўтрымлівае ў сабе інфармацыю аб прычынах, умовах і мэтах яго прыняцця (выдання). У савецкай і расійскай юрыдычнай літаратуры даволі грунтоўна было даследавана пытанне аб прыродзе прэамбулы закона. Пры гэтым, дамінуючай з’яўляецца думка аб тым, што прэамбула не мае юрыдычнага значэння, але аказвае значнае ўздзеянне на працэс рэалізацыі і прымянення нарматыўных прававых актаў [9, с. 36]. Разам з тым, вядомы беларускі навуковец прафесар Цікавенка А.Г. лічыць, што «... в процессе реализации норм закона осуществляется их толкование с учетом положений преамбулы, которая в этом случае выступает органической частью закона и является, как правило, косвенным, а порой и прямым источником права» [10, с. 12].

Дырэктывы кіраўніка дзяржавы можна параўнаць з прэамбулай, але прэамбулай не да аднаго нарматыўнага прававого акта, а да ўсіх відаў нарматыўных прававых актаў і, нават, усёй сістэмы крыніц нацыянальнага права, таму што ўсе крыніцы права ў той ці іншай ступені рэгламентуюць асобныя аспекты і нюансы вырашаемай у дырэктыве праблемы. Нарматыўныя акты, адносна якіх дырэктывы Прэзідэнта выконваюць ролю прэамбулы, не ўваходзяць у склад нейкага аднаго, пэўнага структурнага падраздзялення сістэмы заканадаўства – галіны, падгаліны ці інстытута заканадаўства. Гэтыя акты складаюць асобную групу толькі па адным крытэрыі. Яны ў той ці іншай ступені рэгламентуюць грамадскія адносіны, якія звязаны з акрэсленай у першай частцы дырэктывы праблемай. Дырэктыва Прэзідэнта ў гэтым сэнсе нагадвае праграмна-мэтавы спосаб вырашэння існуючых у грамадстве і дзяржаве праблем, такіх, напрыклад, мэтавых праграм, як «Дзеці Чарнобыля», «Моладзь Беларусі» і г.д.. Дадзены праграмна-мэтавы спосаб знаходзіць увасабленне ў акце асобай формы, з дапамогай якога ажыццяўляецца комплексная, сістэмная рэгламентацыя дзеянняў органаў дзяржавы, службовых асоб, інстытутаў грамадзянскай супольнасці, грамадзян з дапамогай прававых сродкаў і механізмаў самай рознай галіновай прыроды, але аб’яднаных у адно цэлае па мэтавай прыкмеце.

Прэамбула, якая ўтрымліваецца ў Канстытуцыі краіны, мае палітыка-прававую скіраванасць адносна ўсёй прававой сістэмы Рэспублікі Беларусь і сістэмы крыніц права Рэспублікі Беларусь у прыватнасці. Дырэктыва ж Прэзідэнта займае, умоўна кажучы, прамежкавае становішча паміж прэамбулай Канстытуцыі краіны і прэамбулай асобнага нарматыўнага прававога акта. Яна, безумоўна, не можа пярэчыць літары і духу Асноўнага закона, павінна знаходзіцца ў межах акрэсленага ў Канстытуцыі прававога поля і выдавацца ў межах паўнамоцтваў Прэзідэнта краіны як кіраўніка дзяржавы, які валодае паўнамоцтвамі вызначаць асноўныя вектары знешняй і ўнутранай палітыкі краіны.

Але ў параўнанні з прэамбулай Асноўнага закона краіны, у якой утрымліваюцца даволі абстрактныя і абагуленыя палітыка-прававыя імператывы і патрабаванні, дырэктывы фармулююць больш канкрэтныя і дакладныя прававыя ўстаноўкі ў асобных сферах і па асобных актуальных пытаннях унутранай палітыкі. Дырэктывы Прэзідэнта якраз і займаюць такое становішча ў сістэме крыніц права, пры якім надаюць мэтанакіраванасць і дынамізм дзеянням у пэўнай сферы грамадства і дзяржавы. Яны канкрэтызуюць агульныя прававыя ўстаноўкі да пэўнай праблемы і акцэнтуюць увагу на яе вырашэнні на падставе дзеючага права. А калі ў дзеючым пазітыўным праве адчуваецца недахоп неабходных нормаў права для вырашэння пэўных пытанняў, то ў саміх дырэктывах утрымліваюцца даручэнні па распрацоўцы і прыняцці новых нарматыўных актаў, унясенні змяненняў і дапаўненняў у дзеючыя нарматыўныя акты, альбо іх распрацоўка і прыняцце прадугледжваецца планамі падрыхтоўкі праектаў нарматыўных прававых актаў на падставе дырэктыў.

Як бачна з папярэдніх разважанняў,прызначэнне дырэктыў не можа быць зведзена да абнаўлення сістэмы нарматыўнага рэгулявання грамадскіх адносінаў, да замацавання ў дзеючым пазітыўным праве новых рэжымаў, метадаў і прыемаў ўнармавання грамадскіх адносінаў. Рэжымы, метады і прыёмы ўнармавання грамадскіх адносінаў і пасля ўвядзення ў дзеянне дырэктыў могуць заставацца ранейшымі, але асобным з іх можа быць нададзена крыху «іншае гучанне» і больш «важкая значнасць» у параўнанні з іншымі механізмамі, метадамі і прыемамі, якія выкарыстоўваюцца пры прававым уздзеянні на грамадскія адносіны. Крыху «іншае гучанне» і больш «важкая значнасць» надаецца менавіта тым рэжымам, метадам і прыемам, з дапамогай якіх адбываецца ўздзеянне на грамадскія адносіны, якія аказваюцца ў той сферы грамадства і дзяржавы, што рэгламентуюцца дырэктывай Прэзідэнта. Дырэктыва, такім чынам, наўпрост не адмяняе і не падмяняе дзеючае пазітыўнае права.

У гэтым яскрава праяўляецца асобная прававая прырода дырэктыў. Без істотнай змены існуючых прававых рэжымаў, метадаў і прыемаў прававога рэгулявання грамадскіх адносінаў яны дазваляюць крыху па-іншаму паставіць націскі ў выкарыстанні прававога інструментарыя пры ўздзеянні на пэўныя сферы, пласты грамадскіх адносінаў і скіраваць дзейнасць усяго апарату дзяржавы, яго правапрымяняльных структур і інстытутаў цывільнай супольнасці на выкананне адначасова неадкладных і ў той жа самы час доўгатэрміновых задач, вырашэнне жыццёва важных для грамадства і дзяржавы праблем. У гэтым яскрава праяўляецца роля дырэктыў Прэзідэнта краіны ў якасці асобнай формы ажыццяўлення прававой палітыкі. Іншымі словамі, дырэктывы Прэзідэнта садзейнічаюць таму, каб сканцэнтраваць увагу грамадства, апарату дзяржавы, службовых асоб і асобных грамадзян на вырашэнні актуальнай і жыццёва важнай праблемы, яны дазваляюць сканцэнтраваць арганізацыйна-прававыя сродкі, матэрыяльна-фінансавыя рэсурсы на вырашэнне праблемы, якая акрэслена ў дырэктыве. Пры неабходнасці зменаў у прававым рэгуляванні грамадскіх адносінаў пасля ўвядзення ў дзеянне дырэктыў Кіраўніка дзяржавы, такія змены ўносяцца ў звычайным парадку адпаведнымі органамі ўлады і кіравання і ў форме тых крыніц права, якія выдаюцца на падставе Асноўнага закона краіны.

Непасрэднае прымяненне палажэнняў, якія ўтрымліваюцца ў дырэктывах Прэзідэнта, да канкрэтных жыццевых сітуацый не вельмі распаўсюджаная практыка правапрымяняльнай дзейнасці, таму і з гэтага пункту гледжання дадзены від актаў не ўкладваецца ў традыцыйную сістэму відаў і падвідаў крыніц сучаснага беларускага права. У перыядычным друку мы знаходзім звесткі аб выкананні дырэктыў і прыцягненні да адказнасці службовых асоб за пэўныя недахопы ў рабоце па вырашэнні праблем, акрэсленых у дырэктывах [11], але ўсе спагнанні і меры адказнасці, якія ўскладваюцца на службовых асоб, нічым не адрозніваюцца ад ужо існуючых і замацаваных у заканадаўстве мераў спагнання і відаў юрыдычнай адказнасці і накладваюцца яны звычайна за правапарушэнні, склад якіх дакладна замацаваны ў дзеючым праве. Іншая справа, што ў звыклых абставінах нейкія правапарушэнні не былі б заўважаны, а правапарушальнікі не былі б прыцягнуты да адказнасці.

Такім чынам, дырэктывы Прэзідэнта краіны з’яўляюцца асобнымі актамі не толькі па форме, але і па змесце, яны не адносяцца да індывідуальных прававых актаў і не ўкладваюцца ў сістэму крыніц сучаснага беларускага права, не «ўзважваюцца» на шалях існуючых прававых рэальнасцяў. Дырэктывы Прэзідэнта нельга аднесці да разраду традыцыйных, класічных і мадыфікаваных крыніц права. Гэтыя прававыя акты ўнікальныя па сваёй сутнасці і значнасці для развіцця грамадства і дзяржавы, палітычнай і прававой сістэмы, яны займаюць асобнае, непаўторнае становішча сярод усіх відаў прававых актаў і крыніц нацыянальнага беларускага права. Дырэктывы Прэзідэнта – нетыповыя крыніцы сучаснага беларускага права, якія не выходзяць за межы прававога поля, што вызначана і замацавана ў Асноўным законе краіны.

З’яўленне такіх прававых актаў, як дырэктывы Кіраўніка дзяржавы – сведчанне асобнага становішча інстытута прэзідэнцтва ў Рэспубліцы Беларусь у сістэме падзелу ўлад і абумоўлена прававым становішчам Прэзідэнта, яго паўнамоцтвамі ў вызначэнні асноўных накірункаў унутранай і знешняй палітыкі краіны. Менавіта ў плане і ў ракурсе вызначэння асноўных накірункаў унутранай і знешняй палітыкі кіраўніком дзяржавы і трэба, на мой погляд, вызначаць прававую прыроду, месца і ролю дырэктыў Прэзідэнта ў сістэме крыніц сучаснага беларускага права. Важнай акалічнасцю пры характарыстыцы дырэктыў Прэзідэнта можа быць меркаванне аб тым, што дырэктывы з’яўляюцца такім актам, з дапамогай якога рэалізуецца асаблівы статус і асаблівыя паўнамоцтвы Прэзідэнта краіны менавіта ў якасці кіраўніка краіны.

Дырэктывы Прэзідэнта акрэсліваюць прыярытэтныя напрамкі ўнутранай палітыкі дзяржавы і таму з’яўляюцца па сваей скіраванасці пераважна палітычнымі дакументамі. Не выпадкова ў тэкстах дырэктыў утрымліваюцца заклікі, характэрныя для палітычных дакументаў. Напрыклад, у дырэктыве № 3 чытаем: «В связи с особой важностью соблюдения жесткого режима экономии и бережливости для обеспечения экономической безопасности Республики Беларусь призываю: ...» – і далей па тэксце. Разам з тым, усе дзеянні органаў і ўстаноў дзяржавы, службовых асоб, грамадзян, грамадскіх аб’яднанняў і арганізацый павінны абапірацца на дзеючае пазітыўнае права і не могуць парушаць ні літары, ні духу Асноўнага закона краіны, ні іншых нормаў дзеючага права. Гэта недвухсэнсоўна падкрэсліваецца ў тэкстах усіх дырэктыў. У гэтым сэнсе дырэктывы кіраўніка дзяржавы, безумоўна, маюць прававы характар. Унясенне ж змяненняў у дзеючае пазітыўнае права ў мэтах рэалізацыі дырэктыў кіраўніка дзяржавы цалкам правамерны, і шлях развіцця права і яго крыніц легальны. Такое змяненне не павінна адбывацца ў аўральным ці надзвычайным рэжыме, не павінна парушаць усталяваныя працэдуры і механізмы распрацоўкі і прыняцця крыніц права.

Прававая сістэма Рэспублікі Беларусь адносна новая прававая рэальнасць. Яна сфармавалася пасля распаду савецкай прававой сістэмы і таму генетычна не магла не ўспрыняць многія яе ўласцівасці і адметнасці. Адной з адметных асаблівасцей савецкай прававой сістэмы, як вядома, былі прававыя акты асобнай формы – сумесныя Пастановы партыйных і савецкіх органаў улады і кіравання – Прэзідыума Вярхоўнага Савета і Савета Міністраў СССР і саюзных рэспублік [12 – 13]. Як правіла, яны прымаліся па самых значных пытаннях жыццядзейнасці грамадства і акрэслівалі асноўныя вектары ў вырашэнні існаваўшых праблем, а таксама ўтрымлівалі канкрэтныя даручэнні партыйным і савецкім органам па вырашэнні асобных пытанняў. Дастаткова ўзгадаць, што выданне зводу законаў СССР і зводаў законаў саюзных рэспублік было якраз прадугледжана адной з такіх сумесных пастаноў. Юрыдычную сілу, вагу і значнасць гэтым актам надаваў факт прыняцця іх адным з органаў дзяржавы – Прэзідыумам Вярхоўнага Савета ці Саветам Міністраў, а часта – імі абодвума. Дадзеныя акты надавалі дынамізм і мэтанакіраванасць развіццю прававой сістэмы. Іх паслядоўная рэалізацыя часта прыводзілі да ўзнікнення ў сістэме права і сістэме заканадаўства новых прававых інстытутаў, падгалінаў і, нават, асобных прававых комплексаў. Прынамсі, можна сцвярджаць, што ў падмурку развіцця гаспадарчага заканадаўства, заканадаўства аб ахове навакольнага асяроддзя, узнікнення іх асобных інстытутаў і падгалінаў ляжалі менавіта сумесныя пастановы партыйных і савецкіх органаў.

Дырэктыва – форма і сродак рэалізацыі паўнамоцтваў кіраўніка дзяржавы ва ўмовах прававой дзяржавы, калі адсутнічае кіруючая і пануючая палітычная партыя. Але адсутнасць такой палітычнай сілы не азначае, што ў грамадстве і дзяржаве адсутнічае палітыка-прававая патрэба па вызначэнні асноўных накірункаў унутранай і знешняй палітыкі, іх дэталізацыі і канкрэтызацыі, імгненным рэагаванні з боку дзяржавы і яе кіраўніка на ўзнікшыя праблемы ў жыццядзейнасці грамадства і дзяржавы. Дырэктыва – асобны па змесце і форме акт, з дапамогай якога кіраўнік дзяржавы рэалізуе свае канстытуцыйныя паўнамоцтвы па вызначэнні і ажыццяўленні ўнутранай і знешняй палітыкі. Аналіз зместу прынятых і дзеючых дырэктыў сведчыць аб тым, што яны ўпісваюцца ў прававую прастору, якая акрэслена і вызначана Асноўным законам краіны, але аднясенне дырэктыў Прэзідэнта краіны да ліку асобнага віда нарматыўных прававых актаў – указаў Прэзідэнта праграмнага характару – не самы лепшы варыянт заканадаўчага рашэння. Ні па форме і змесце, ні па іншых прававых параметрах, як гэта бачна з вышэйакрэсленага, дырэктывы кіраўніка дзяржавы нельга звесці да нарматыўных прававых актаў. Такое рашэнне значна звужае значнасць дырэктыў і не ўлічвае іх асобнае становішча сярод крыніц права, месца і ролю ў прававой сістэме дзяржавы.