§ 29.1. Исторический очерк развития законодательства Республики Польша,

регулирующего пенсионное обеспечение граждан

 

Периодом появления первых учреждений социального страхо­вания в польском государстве принято считать XVIII и XIX вв. В ре­зультате разделов Польши западные и северные земли Речи Посполитой отошли к Пруссии и Австрии. Прусское государство на ото­шедших к нему польских землях создало публичные учреждения страхования, называемые социететами.

Несмотря на множество негативных факторов (раздробленность и политическая зависимость в результате разделов, политическая нестабильность, войны, несовершенство структуры общества и др.), польские страховые формирования в организационном плане и по объему решаемых задач не уступали, а в ряде аспектов и превос­ходили подобные учреждения в западных странах³⁴⁵. Однако следу­ет указать, что такого рода организации не предусматривали выпла­ту пенсий. Говорить о формировании аналога полноценной системы социальной защиты, связанной с достижением возраста, предпола­гающего ограничение либо потерю трудоспособности, нет основа­ний, хотя система пенсионного обеспечения исходно являлась час­тью системы социального страхования.

Несомненно, что проблема обеспечения в старости и при не­трудоспособности возникла достаточно давно, однако реальные возможности ее решения появились только в начале XIX века в свя­зи с развитием промышленного производства³⁴⁶. Промышленная революция обусловила становление такой прослойки населения, как рабочий класс, а также стала причиной распада характерных для феодального строя цеховых, семейных и отраслевых структур орга­низации труда. В результате вопросы обеспечения в пожилом воз­расте и при нетрудоспособности, решаемые до этого в рамках цеха, потребовали становления принципиально новой системы защиты от риска нищеты. В новых условиях утрата физической возможности осуществления профессиональной деятельности приводила челове­ка к весьма драматической ситуации. Решение вопроса обеспече­ния в старости и при нетрудоспособности не могло основываться на накоплении личных средств ввиду их ограниченности³⁴⁷.

Польская система социального обеспечения своими корнями восходит к немецкой и австрийской системам социального обеспе­чения, проникшим на территорию современного польского госу­дарства в годы оккупации польских земель Германией, Австрией и Россией³⁴⁸. Среди видов социального обеспечения пенсионное обеспечение по возрасту является наиболее «молодым». Такого рода институт был впервые введен в систему социального обеспечения в Польше в 1889 году³⁴⁹. Разделение рисков в социальном страхова­нии впервые было введено в Германии и заимствовано рядом стран Европы. Указанная система пенсионного обеспечения предполагала сбор взносов, бремя уплаты которых лежало в равной степени как на нанимателе, так и на работнике. Первоначальной идеей было накопление необходимых средств для последующего содержания работника, закончившего трудовую деятельность путем расходова­ния указанных средств³⁵⁰. Вопрос наращивания таких средств не ста­вился перед организацией социального обеспечения, что делало такую систему весьма уязвимой в финансовом отношении. Именно это явилось предпосылкой для формирования идеи осуществления социальной защиты исходя из принципа социальной солидарности.

Первоначально система пенсионного обеспечения не имела всеобщего характера и разделялась на две ветви: пенсионного обес­печения работников умственного труда и пенсионного обеспечения трудящихся³⁵¹.

В результате реализации новых идей социального страхования и использования сохранившейся в несколько измененном виде не­мецкой системы социальной защиты в старости был организован институт пенсионного страхования, основанный на принуждении и охватывавший большую часть наемных работников. Величина пенсии по возрасту определялась длительностью периода, в течение кото­рого в пенсионное учреждение вносились страховые взносы³⁵².

Такого рода система пенсионного обеспечения в старости и при нетрудоспособности стала основой для формирования польской национальной системы пенсионного страхования в целом. Польские ученые, теоретики и практики, наблюдающие развитие страховых знаний в мире, пытались прийти к определению, обобщающему сущность, цели и социально-экономическую роль страхования, в том числе - социального. Такие определения возникали в разные периоды, представляли проблему с разных сторон, имели более или менее научный характер, их авторами были как теоретики, так и практики страхования. Существенное влияние на развитие польской страховой мысли оказала западная теория социального страхова-ния³⁵³. К синтетическому, хотя, быть может, и неполному опреде­лению, затрагивающему необходимость социального страхования, пришел В. Стшелецки, который утверждал, что страхование являет­ся хозяйственной организацией, имеющей целью удовлетворение будущих потребностей или стремящейся к восстановлению уничто­женных (утраченных) случайными происшествиями материальных благ. В данном случае будущей потребностью выступает необходимость получения средств существования при достижении опреде­ленного возраста³⁵⁴.

И. Бискупски в свое время изложил два определения страхова­ния - с экономической и правовой точек зрения. С экономической точки зрения, страхование - это механизм, с помощью которого ущерб лица распределяется на группу лиц, потенциально подвер­женных этой же опасности, что соответствует принципу социальной солидарности, лежащему в основе пенсионного обеспечения. А с правовой точки зрения страхование - это договор между лицом и страховым учреждением, на основе которого лицо имеет право требовать от предприятия компенсации за указанный в том же до­говоре убыток взамен на выплаты (взносы страхования риска дости­жения пенсионного возраста)³⁵⁵.

По мнению Я. Лазовски, страхование - это хозяйственное уст­ройство, обеспечивающее возмещение будущих имущественных потребностей, вызванных у отдельных лиц случайным происшестви­ем, отличающимся определенной закономерностью, путем распре­деления тяжести этого возмещения между многими лицами, кото­рым эти же случайные происшествия угрожают³⁵⁶.

Среди первых творцов польской идеи социального страхова­ния, в том числе страхования риска нищеты в старости, авторов работ, которые стояли у истоков польской системы социального обеспечения в пожилом возрасте, следует назвать А. Капоштаса,

К. Плятера, С. Андрушевского, В. Мистерка, Ф. Барановского, В. Лущевского, Ю. Сломиньского, Ф. Скарбека, С. Гельга, В. Стше-лецкого, Б. Земенцкого.

Среди названных имен польских теоретиков страхования осо­бое место занимает В. Лущевский. Именно ему принадлежит зас­луга введения понятия «ubezpieczenie», которое можно перевести на русский язык двояко — «обеспечение» либо «страхование», что в принципе соответствует двум формам социальной защиты в старости³⁵⁷. Указанное определение наиболее часто применяется сегод­ня в польской страховой науке, в том числе в отношении пенсионно­го обеспечения по возрасту. В. Лущевский предсказывал именно страховым учреждениям особое место в будущем развитии пенси­онного обеспечения по возрасту. Он указывал, что в вопросе социальной защиты в старости роль государства должна заключаться в создании системы социального страхования, а главной задачей со­циального страхования должно стать создание эффективной систе­мы страхования нищеты в старости³⁵⁸.

Первоначально на территории Речи Посполитой вопросы пен­сионного обеспечения по возрасту регламентировались актами за­конодательства Пруссии и Австрии³⁵⁹. Однако предпринимались меры по созданию оригинального пенсионного законодательства, кото­рые имели поступательный характер. В системе социального обес­печения поочередно принимались законодательные акты, регламен­тирующие разные виды социального страхования: Закон о страхо­вании риска несчастного случая 1887 года, Закон о страховании рис­ка болезни 1888 года. И только в 1906 году был принят Закон о пенсионном обеспечении по возрасту, который касался исключи­тельно работников умственного труда³⁶⁰. Анализ ситуации показы­вает, что пенсионному страхованию по возрасту придавалось недо­статочное внимание, им был охвачен ограниченный круг заинтересованных лиц.

Периодическая печать конца XIX — начала ХХ веков активно предоставляла свои страницы для полемики относительно перспек­тив и форм развития социального страхования на территории польско­го государства. Существенное значение в такой полемике придава­лось пенсионному обеспечению по возрасту. Первым периодичес­ким изданием такого типа был издаваемый во Львове в 1892—1897 гг.

«Экономическо-страховой календарь»³⁶¹. В течение одного только 1892 г. выходил «Страховой еженедельник» как приложение к «Га­зете тиражей». Довольно долго, с 1896 по 1922 годы, выходил в свет учрежденный в Варшаве «Страховой курьер»³⁶².

Сразу же после получения независимости во II Речи Посполи-той была предпринята попытка проведения крупномасштабной ре­формы системы социальной защиты, для чего в 1920 году был при­нят проект введения на территории всего государства единой, осно­ванной на общих принципах публичной системы обязательного соци­ального страхования, которая должна была охватить всех рабочих и служащих. Указанная система предполагала осуществление страхо­вания в сфере всех видов социального риска, существенное место среди которых занимало страхование риска нищеты в старости. Не­посредственно создание такой системы осуществляло Министерство труда и социального страхования³⁶³.

Усилия по созданию системы пенсионного обеспечения по воз­расту и при нетрудоспособности в рамках системы социального стра­хования не были завершены ввиду начала II мировой войны 1 сентяб­ря 1939 года. Ввиду того, что создание польского законодательства не было завершено в период с 1920 по 1939 годы, в Польше приме­нялось немецкое законодательство в сфере пенсионного страхова­ния, несколько усовершенствованное путем принятия соответству­ющих актов законодательства. Наиболее существенным шагом в процессе совершенствования системы пенсионного страхования ука­занного периода следует считать распространение такого вида стра­хования на сельскохозяйственных рабочих³⁶⁴.

Существенный вклад в развитие пенсионного обеспечения в период с 1919 по 1939 годы внесли В. Стшелецкий и Б. Земенцкий. В. Стшелецки доказывал необходимость обязательного государствен­ного страхования риска нищеты в старости. Он считал, что введение обязательности (принуждения) решает вопрос такого рода социаль­ного страхования наилучшим образом. Он также разработал прин­ципы валоризации пенсий в социальном страховании и ряд технико-математических основ пенсионного страхования по возрасту.

Б. Земенцки перед II мировой войной был главным директо­ром Государственного фонда взаимного страхования. Он зареко­мендовал себя как приверженец и инициатор, а также реализатор новых тенденций развития сети учреждений социального страхова­ния. По его мнению, страхование риска нищеты в старости не дол­жно было иметь ни фискальной, ни финансовой ориентации, а дол­жно было быть в принципе нацелено на социально-экономическую деятельность, имеющую в своей основе четкую и компетентную реализацию страховых задач на благо застрахованных, в особенно­сти — наименее защищенных слоев населения, к которым Б. Земен-цки относил, в первую очередь, людей, не имеющих возможности осуществлять активную профессиональную деятельность. Он счи­тал, что за инструкциями и цифрами нужно всегда видеть человека, которому страховое учреждение должно служить³⁶⁵.

В сфере риска нищеты в старости в 1922 г. были разработаны оригинальные и компетентные решения, воплощенные в Законе «О социальной опеке» (этот закон был заменен лишь в 1990 г. Законом Республики Польша «О социальной помощи»)³⁶⁶. В 1927 году Декре­том Президента Речи Посполитой «Об обеспечении работников ум­ственного труда» от 24 ноября 1927 года³⁶⁷ были более четко разгра­ничены социальные риски и выделен особый вид социального риска — страхование нищеты в старости. Указанный вид страхования характеризовался тем, что пенсионные правомочия работник приобретал в момент прекращения профессиональной деятельности. Применяемые сегодня требования достижения определенного возраста и продол­жительности трудового стажа не имели значения. Характерным явля­лось то, что впервые положения указанного Декрета распространя­лись на всю территорию Речи Посполитой. Во время издания указан­ного нормативного акта система польского социального страхования была далека от совершенства. Для ее улучшения необходимо было охватить социальным страхованием трудящихся во всех отраслях производственной деятельности. Однако более быстрое развитие систе­мы социального страхования и, в частности, системы пенсионного обеспечения по возрасту было ограничено возможностями нацио­нальной польской экономики того времени.

В таких условиях поистине революционное значение имело при­нятие Закона «О социальном обеспечении» от 28 марта 1933 года³⁶⁸. В данном акте законодательства были отражены все виды соци­альных рисков, что придавало ему в определенной степени харак­тер кодифицированного законодательства, в связи с чем указанный закон был назван «объединяющим». Закон «О социальном обеспе­чении» от 28 марта 1933 года был наиболее значительным среди всех законодательных актов, регламентировавших пенсионное обес­печение по возрасту, принятых в период с 1919 по 1939 годы.

В качестве наиболее позитивного решения, как указывал в свое время Е. Модлинский, выступило введение обязательного страхова­ния трудящихся, которое до этого момента на большей территории государства практически отсутствовало. В ряде регионов указанные правовые предписания распространялись и на сельскохозяйственных рабочих. Негативной стороной пенсионного обеспечения по возрас­ту явилась малая величина выплат в системе такого обеспечения. По ряду объективных причин первая выплата пенсий по возрасту была произведена в польском государстве только в 1938 году³⁶⁹.

Помимо всеобщего пенсионного страхования по возрасту, имели место отраслевые системы социального обеспечения: государствен­ных служащих и функционеров органов местного самоуправления, работников некоторых предприятий и государственных банковских организаций - Польских государственных железных дорог, Польского Национального Банка и др.³⁷⁰

В результате целенаправленной законодательной и организа­ционной деятельности была создана двухуровневая система соци­ального обеспечения, во главе которой стояло Управление социаль­ного обеспечения, а на местах создавались местные органы соци­ального обеспечения. Одной из главных задач названной системы выступало пенсионное обеспечение по возрасту³⁷¹.

Во главе созданной структуры социального обеспечения стоял Министр социального обеспечения, что говорит о значении, кото­рое придавалось решению проблемы социальной защиты населе­ния, в том числе - пенсионного обеспечения по возрасту и при не­трудоспособности.

Реализация программы создания системы социальной защиты в старости была прервана в 1939 году в связи с началом II Мировой войны. Однако уровень и совершенство созданного национального законодательства в сфере пенсионного обеспечения по возрасту позволило принять его за основу при создании пенсионной системы в Польской Народной Республике после освобождения территории Польши от немецко-фашистской оккупации. Ряд законов и норма­тивных актов сохраняли свою силу вплоть до проведения пенсионной реформы в 1992 году.

В рамках системы была очевидной социальная дифференциа­ция (неоднородность) субъектов пенсионного обеспечения по воз­расту с привилегированным положением государственных служа­щих и работников умственного труда.

---

³⁴⁵ Nowakowski, Z.K. Prawo ubezpieczeri majatkowych i osobowych / Z.K. Nowakowski, A. Wasiewicz. - Warszawa-Poznari: Wyd. Naukowe, 1973. - 82 s.

³⁴⁶ Morawski, L. Prawa jednostki a dobro wspolne (Liberalizm versus komunitaryzm) / L. Morawski // PiP. - 1998. - № 11. - S. 87-90.

³⁴⁷ Monkiewicz, J. (red.). Podstawy ubezpieczeri. Mechanizmy i funkcje / J. Monkiewicz. - Warszawa: Wyd. Prawnicze, 2000. - 84 s.

³⁴⁸ Krzeczkowski, K. Idee przewodnie ubezpieczeh spotecznych / K. Krzeczkowski. - Warszawa: Wyd.  Naukowe, 1936. - 78 s.

³⁴⁹ Prasznic, U. Ewolucja systemu finansowania pracowniczych ubezpieczeh spotecznych: Problemy prawa ubezpieczeh spotecznych / U. Prasznic. - Krakow: Wyd. Naukowe, 1996. - 95 s.

³⁵⁰ Morawski, L. Prawa jednostki a dobro wspolne (Liberalizm versus komunitaryzm) / L. Morawski // PiP. - 1998. - № 11. - S. 87-90.

³⁵¹ Muszalski, W. Wprowadzenie do nauki ubezpieczenia spotecznego / W. Muszalski. - Warszawa: Wyd. PWE, 1988. - 149 s.

³⁵² Skoczyhski, J. Ustalenie kapitatu poczqtkowego ubezpieczonego w ubezpieczeniu emerytalnym / J. Skoczyhski // Praca i ZS 2001. - № 1. - S. 31 - 35.

³⁵³ Muszalski, W. Wprowadzenie do nauki ubezpieczenia spotecznego / W. Muszalski. - Warszawa: Wyd. PWE, 1988. - 149 s.

³⁵⁴ Szubert, W. Ubezpieczenie spoteczne. Zarys systemu / W. Szubert. - Warszawa: Wyd. PWN, 1987. - 323 s.

³⁵⁵ Jaskiewicz, W. Prawo pracy w zarysie / W. Jaskiewicz, Cz. Jackowiak, W. Piotrowski. - Warszawa: Wyd. Prawnicze, 1985. - 42 s.

³⁵⁶ Jackowiak, Cz. Rozwoj ubezpieczeri spotecznych w Polsce / Cz. Jackowiak. - Wroctaw: Wyd. Naukowe, 1991. - 47 s.

³⁵⁷ Warkatto, W. Prawo ubezpieczeniowe / W. Warkatto, W. Marek, W. Mogilski. - Warszawa: Naukowe, 1983. - 91s.

³⁵⁸ Там же. - С. 14.

³⁵⁹ Muszalski, W. Wprowadzenie do nauki ubezpieczenia spotecznego / W. Muszalski. - Warszawa: Wyd. PWE, 1988. - 149 s.

³⁶⁰ Szubert, W. Ubezpieczenie spoteczne. Zarys systemu / W. Szubert. - Warszawa: Wyd. PWN, 1987. - 323 s.

³⁶¹ Piotrowski, J. Zabezpieczenie spoteczne. Problematyka i metody / J. Piotrowski. - Warszawa: Wyd. Prawnicze, 1966. - 58 s.

³⁶² Modliriski, E. Podstawowe zagadnienia prawne ubezpieczeri spotecznych / E. Modliriski. - Warszawa: Wyd. Prawnicze, 1968. - 306 s.

³⁶³ Szubert, W. Ubezpieczenie spoteczne. Zarys systemu / W. Szubert. - Warszawa: Wyd. PWN, 1987. - 323 s.

³⁶⁴ Prasznic, U. Ewolucja systemu finansowania pracowniczych ubezpieczeri spotecznych: Problemy prawa ubezpieczeri spotecznych / U. Prasznic. - Krakow: Wyd. Naukowe, 1996. - 95 s.

³⁶⁵ Strzeszewski, Cz. Katolicka nauka spoteczna / Cz. Strzeszewski. - Warszawa: Wyd. Naukowe, 1985. - 275 s.

³⁶⁶ Ustawa z dnia 17 pazdziernika 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektorych ustaw // Dziennik Ustaw. - 1991. - № 104. - Poz. 450 ze zm.

³⁶⁷ Rozporzadzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 listopada 1927 r. o ubezpieczeniu pracownikow umystowych // Dziennik Ustaw. - 1927. - Nr 106, ze zm.

³⁶⁸ Ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o ubezpieczeniu spotecznym // Dziennik Ustaw. - 1933. - № 51. - Poz. 396 ze zm.

³⁶⁹ Modliriski, E. Podstawowe zagadnienia prawne ubezpieczeri spotecznych / E. Modliriski. - Warszawa: Wyd. Prawnicze, 1968. - 306 s.

³⁷⁰ Sasorski, C. Specjalne emerytalne rozwiazanie w swietle dekretu o zabezpieczeniu umystowych pracownikow // Polskie spoleczne zabezpieczenie / C. Sasorski. - Warszawa, 1930. - № 12. - S. 139-141.

³⁷¹ Jagielski, J. Renty i emerytury z ubezpieczenia spotecznego / J. Jagielski // Prz. Ubezp. - 1999. - № 6. - S. 10-15.