§ 25.1. Понятие, содержание и осуществление права граждан на социальную защиту

 

Современный этап развития системы социальной защиты мож­но охарактеризовать как период становления новой национальной модели социальной поддержки населения. Ее целью является обес­печение устойчивого повышения качества жизни социально уязви­мых групп населения, а отличительными особенностями — программно-целевой характер, широкое применение выявительного подхода при определении нуждаемости граждан и семей в соци­альной поддержке, адресный принцип и межведомственное взаи­модействие при оказании помощи. Выполняется ряд государствен­ных социальных программ, обеспечивающих укрепление реаль­ных социальных гарантий и повышение качества жизни пожилых людей, ветеранов.

Проблемы социальной защиты были актуальны для всех перио­дов развития общества. Попытки осознания, осмысления и всесто­роннего изучения этой проблемы и ее элементов во взаимосвязи с проблемами не только экономического, но и его духовного разви­тия общества известны издавна. Например, для христиан первым «документом», проповедовавшим официально терпимое отноше­ние между людьми и оказание ими взаимной помощи, а также по­мощи неимущему является Библия: требующая почитания и уваже­ния родителей своих и, следовательно, попечения и ухода за ними в преклонном возрасте; милосердия к бедным и рабам; справедливости и т.д.

Термин социальная защита — это составное понятие из слов «социальное» и «защита». Социальное — это все то, что связано с жизнью общества, все, что опосредует взаимоотношения субъек­тов общественной жизни (человека и социальной группы, человека и общества в целом). Защитить — это значит не допустить наступления неблагоприятных событий.

Таким образом, социальная защита населения — это система мер, направленных на предупреждение социально-рисковых ситуа­ций, а также смягчение и ликвидацию их последствий. Под соци­альным риском следует понимать вероятность наступления небла­гоприятной жизненной ситуации, независящей или мало зависящей от самого гражданина, т.е. обусловленной внешними причинами.

Стоит согласиться с мнением ученого Якушева Л.П., что, не­смотря на фактическое существование системы социальной защиты и ее достаточно бурное развитие, она еще не принята обществен­ным сознанием в нашей стране в качестве самостоятельного соци­ального института. В связи с этим сфера ее деятельности существенно сужается²⁹⁷.

Соотношение понятий социальное обеспечение и социальная защита. До начала реформ все эти функции выполняла система социального обеспечения, но между этими понятиями существует большая разница.

К сожалению, в русском языке в связи со слабой теоретичес­кой проработкой социальной защиты как социального института от­сутствует и необходимая система категорий, понятий и терминов, характеризующих данный институт. При отсутствии соответствую­щих терминов для определения различных категорий данного соци­ального института термин «социальное обеспечение» в широком смысле в советский период использовался для определения наибо­лее общей категории, отражающей всю совокупность социально­экономических отношений в стране, касающихся вопросов социаль­ной защиты, и в этом смысле стал использоваться для определения всего института социальной защиты, получившего название «право социального обеспечения». Одновременно термин «социальное обеспечение» в узком смысле использовался для определения бо­лее узкой категории системы отношений в области социальной за­щиты, связанных с предоставлением отдельных видов обеспечения за счет средств государственного бюджета²⁹⁸.

Социальная защита осуществляется в различных организацион­но-правовых формах, включая такие ее формы, как индивидуальная ответственность работодателей, страхование, социальное страхова­ние, адресная социальная помощь, государственное социальное обеспечение и другое. Использование тех или иных организацион­но-правовых форм социальной защиты может иметь различные со­циальные и экономические последствия, которые необходимо учи­тывать при осуществлении управления данной отраслью.

История зарождения элементов социальной защиты своими корнями уходит в глубокую древность. Интеллектуальное развитие цивилизации так или иначе сопровождалось развитием социально-экономических отношений. Примером этого являются разработан­ные в Вавилоне, Китае, Греции, Англии и Франции кодексы справед­ливости, которые можно отнести к элементам социальной полити­ки. Они призывали любить ближнего, заботиться о бедных и старых, фактически зарождалась классификация лиц, нуждающихся в под­держке, т.е. социальной защите. Переход от рабовладельческого к феодальному строю, безусловно, повысил уровень социальной за­щищенности огромного количества людей — рабов. В развитии со­циальной сферы заложен огромный созидательный потенциал, спо­собный даже к смене общественно-экономических формаций.

Таким образом, истоки социальной работы следует искать еще в древности, когда только зарождались предпосылки для развития социальной работы. Человек не может жить вне социума, потому он всегда сталкивался и сталкивается с различными проявлениями социальной деятельности, с развитием общества происходят каче­ственные изменения в социальной работе, совершенствуется ее структура, возрастает значимость. Нельзя недооценивать и важней­шие исторические события, которые в значительной степени повли­яли на развитие тех или иных форм социальной помощи.

Нормальная «жизнеспособность» государства возможна лишь при условии социальной стабильности общества. Поэтому пробле­мы социальной защиты были актуальны для всех периодов развития общества. История социальной работы имеет единую схему разви­тия для многих стран. Однако необходимо отметить, что система государственной социальной поддержки в каждой стране складыва­лась с учетом исторических условий и, несмотря на схожесть и од­нотипность решаемых задач, имеет различия в подходах, методах и организационном оформлении.

Социальная защита в широком смысле — деятельность госу­дарства по воплощению в жизнь целей и приоритетных задач соци­альной политики по реализации совокупности законодательно зак­репленных экономических, правовых и социальных гарантий, обес­печивающих каждому члену общества соблюдение важнейших со­циальных прав.

Социальная защита населения — это система мер, направлен­ных на предупреждение социально-рисковых ситуаций, а также смяг­чение и ликвидацию их последствий. Под социальным риском следу­ет понимать вероятность наступления неблагоприятной жизненной ситуации, не зависящей или мало зависящей от самого гражданина, т.е. обусловленной внешними причинами.

Система же социальной защиты выполняет превентивную функ­цию, которая не свойственна системе социального обеспечения. Со­циальное обеспечение — это форма распределения, гарантирующая гражданам при наступлении неблагоприятных ситуаций, государствен­ную поддержку в виде пенсий, пособий и социальных услуг.

Социальное обеспечение в СССР именовалось государствен­ным, т.е. для него характерна моносубъектность. Система же со­циальной защиты является более развернутой, и здесь наблюдается многосубъектность, т.е. социальная защита может исходить как от государства, от предприятий и организаций, благотворительных орга­низаций и т.д.

Система социальной защиты по объему гораздо шире, чем система социального обеспечения. Социальное обеспечение охва­тывается социальной защитой, которая позволяет реализовывать её обеспечительную функцию, т.е. в рамках социального обеспечения осуществляется защита от тех неблагоприятных ситуаций, которые уже реализованы.

Организационно-правовая форма социальной защиты населе­ния — это закрепленный в правовых нормах способ организации и осуществления социальной защиты, характеризующийся особыми основаниями ее предоставления, спецификой субъектного состава возникающих отношений, а также степенью и методами правовой регламентации на различных уровнях правотворчества и другими существенными признаками.

Анализ подходов отечественных и зарубежных исследователей к описанию элементов системы социальной защиты позволяет выде­лить модель системы социальной защиты, включающую в себя сле­дующие элементы: социальная политика; пенсионное обеспечение, социальная помощь и социальное страхование.

Ряд авторов выделяет еще одну форму социальной защиты населения — социальная поддержка — и понимает под ней предос­тавление материальной помощи гражданам, имеющим среднеду­шевой доход выше прожиточного минимума, но нуждающихся в поддержке в силу их личных особенностей. Например, можно гово­рить о социальной поддержке как системе компенсаций гражда­нам, имеющим особые заслуги перед обществом или государством.

Кадомцева С.В. социальное страхование выносит в область политики в сфере трудовых отношений, что является весьма спорным²⁹⁹. Социальное страхование — сложный элемент системы соци­альной защиты, включающий пенсионное обеспечение.

Основные отличия социального страхования от социальной по­мощи:

1. Различие по способу финансирования. Социальное страхова­ние финансируется за счет обособленного финансового источника, который образуется преимущественно за счет страховых взносов. Социальная помощь финансируется из бюджетов различных уровней.

2. По способу управления. Социальное страхование должно уп­равляться на принципах социального партнерства, т.е. и представите­ли застрахованных, и страхователей должны участвовать в управле­нии системой. Управление государственной социальной помощью осуществляют соответствующими государственными органами.

3. По основаниям предоставления. Обеспечение по социально­му страхованию не зависит от уровня доходов застрахованного лица и предоставляется при наступлении страхового случая. Социальная же помощь предоставляется только тем гражданам, которые име­ют доход ниже прожиточного минимума.

Социальное страхование — это система мер по компенсации и минимизации социального страхового риска. Под социальным рис­ком понимается изменение материального положения застрахован­ного лица при наступлении неблагоприятных ситуаций. Социальный риск это предполагаемое, вероятностное событие, относительно которого не всегда можно определить время наступления, длитель­ность рисковой ситуации. Возможность прогнозирования социальных рисков означает также возможность расчета страховых тарифов, т.е. тех ставок, по которым должны уплачиваться страховые взносы.

Как отмечает Морова А.П., если «программы социального стра­хования частично возмещают потери заработков, связанных с ухо­дом на пенсию, временной нетрудоспособностью... при этом ... оплата больничных листов, пенсий считается заработанным правом и не несет отпечатка благотворительности», то социальная помощь или «...пособия тем, кто не может зарабатывать себе сам... » носят отпечаток благотворительности³⁰⁰. Стоит согласиться с высказанной позицией автора, поскольку она четко различает принципы социаль­ного страхования и пенсионного обеспечения от социальной помо­щи по критерию социальной справедливости.

Круг субъектов социального страхования значительно шире, чем в системе социальной помощи. Он включает в себя, во-первых, застрахованное лицо, это центральный субъект системы, на реали­зацию интересов которого она и должна быть направлена, это лицо, которое рискует остаться на трудовом рынке без дохода и работы. Круг этих субъектов (застрахованных лиц) различается в конкрет­ных видах социального страхования. Во-вторых, страхователь — это наниматель или иное лицо, обязанное уплачивать страховые взносы. В-третьих, страховщик, который собирает страховые взносы, акку­мулирует их и предоставляет страховое обеспечение. В-четвертых, иные субъекты, чаще всего это органы (организации), предоставля­ющие страховое обеспечение.

Виды социального страхования по видам социального страхо­вого риска: пенсионное; обязательное медицинское; обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (страхование профессиональных рисков); страхование на случай временной нетрудоспособности, материнства, смерти.

Ученый Волгин Н.А. основными формами социальной защиты считает:

- законодательно определенные социальные гарантии и их удов­летворение на основе базовых стандартов и программ;

- регулирование доходов и расходов населения;

- социальное страхование;

- социальное вспомоществование;

- социальные услуги;

- целевые социальные программы.

Действующая система социальной защиты ориентируется на под­держку отдельных слоев населения по принципу заявительности — по мере обращения граждан; патернализма, обозначающего госу­дарственную опеку по отношению к менее защищенным слоям на-селения³⁰¹.

В Республике Беларусь создана система социальных гарантий, которые служат инструментом регулирования социальных пропор­ций, решения крупных социальных вопросов — здравоохранения, пенсионного обеспечения, занятости населения, отдыха, содержа­ния нетрудоспособных и т.п. Следовательно, они создают благоприятные условия для воспроизводства рабочей силы, поддержания здоровья и работоспособности и тем самым способствуют сочета­нию интересов всех слоев населения.

Впервые социальные гарантии были введены Канцлером Гер­мании Отто Бисмарком. Однако развитие социально направленной рыночной экономики более ярко проявилось после второй мировой войны, когда государства с помощью распределения и перераспре­деления гарантировали населению социальную поддержку. Это проявлялось в выплате пенсий по достижению пенсионного возраста; пенсий, связанных с нетрудоспособностью по медицинскому осви­детельствованию; пособий малообеспеченным категориям населения, когда их доходы достигают уровня ниже прожиточного мини­мума; пособий по безработице в соответствии с действующим за­конодательством; в осуществлении гарантий в системе медицинско­го обслуживания.

Александров Н.Г. считал невозможным довольствоваться толь­ко анализом конкретного содержания различных норм права, а на­ходил необходимым характеризовать содержание права также в обобщенных категориях. Такой категорией, по его мнению, являют­ся общие, межотраслевые, внутриотраслевые принципы права³⁰².

Важнейшими принципами социальной защиты в Республике Бе­ларусь являются гуманизм и социальная справедливость. Быть гу­манным и справедливым при осуществлении социальной защиты — значит признавать самоценность человеческой личности, ее право на свободу, развитие своих способностей, достойную, полноцен­ную и счастливую жизнь независимо от национальных, расовых, религиозных и других индивидуальных или социальных особеннос­тей. Это создание бескорыстных отношений между людьми, осно­ванных на взаимопомощи, взаимопонимании и добре.

Быть справедливым и гуманным в социальной защите — это уметь правильно оценивать личностный потенциал человека, его внут­ренние ресурсы, осознавать основные причины жизненных затруд­нений и определять пути выхода из них. Это и оценка человека с точки зрения способности осуществить конкретную деятельность по самозащите, проявлять инициативу, предприимчивость. Это важ­но еще и потому, что необходимо оберегать создающуюся систе­му социальной защиты от опасности ее превращения в орудие все­общего усреднения и распространения всеобщей бедности в то вре­мя, когда она должна быть средством помощи и поддержки действительно нуждающегося человека. Справедливость и гуманизм в социальной защите — это обеспечение на правовой основе всем членам общества, всем слоям и группам населения равнодоступных защитных гарантий и благ с учетом трудового вклада. А это означа­ет, что создание социальной защиты населения тесно связано с по­строением правового, демократического государства, в котором потенциальные возможности обретения равнодоступных защитных гарантий и благ исключают пассивное ожидание помощи и стимулирование иждивенческих настроений отдельных членов общества.

Система социальной защиты основывается на принципах сис­темности и комплексности. Важнейшими элементами системы со­циальной защиты являются субъекты и объекты, содержание кото­рых раскрывается в целях, задачах, функциях, средствах. При фор­мировании системы важно обеспечить, чтобы ее объекты являли собой иерархически организованную, целостную общественную систему, чтобы субъекты, осуществляющие деятельность, отража­ли эту целостность, а связывающее объекта и субъекта звено — формы, методы, системы, технологии социальной работы — пред­ставляло собой взаимосвязанный процесс оказания помощи и под­держки нуждающемуся человеку.

С системностью в организации и содержании социальной за­щиты тесно связана комплексность. Комплексность обеспечивает­ся: единством целей, принципов и направлений деятельности; соче­танием исторического опыта и традиций с современной практикой помощи человеку; всесторонним изучением объекта социальной защиты (индивидуума, социальной группы, территориальной общ­ности, трудового коллектива); координацией и согласованностью действий субъектов социальной защиты; контролем за осуществле­нием мер по оказанию помощи и поддержки людям.

На основе комплексного подхода удается увязать решение социальной защиты с реализацией целей социальной и экономичес­кой политики государства, наиболее эффективно защитить тех, кому угрожает переход за черту бедности, кто оказался в трудной жиз­ненной ситуации, превратить социальную защиту в фактор стабили­зации экономического и социального развития.

Огромное значение имеет принцип превентивных мер по со­циальной защите, который означает, что следует предупреждать причины социального неблагополучия, вскрывать их на самой на­чальной стадии формирования и устранять. Превентивность — это не только и не столько упреждающие компенсации в денежной и натуральной форме малообеспеченным группам населения при повы­шении цен или иных социальных потрясениях, а прежде всего созда­ние таких условий, когда люди сами могут справиться со сложной жизненной ситуацией, использовать личные ресурсы на случай воз­никновения социальных рисков: старости, болезни, безработицы. Предупреждение социальных рисков осуществляется посредством: помощи в нахождении работы пенсионеру, инвалиду; развития на­домного труда; поддержки негосударственных систем социального страхования; формирования частного сектора на основе доброволь­ных взносов граждан и других средств; развития различных форм участия населения в финансировании социальных программ, напри­мер на основе развития ипотечного кредитования, поддержки дея­тельности страховых медицинских компаний (помощь семье или от­дельному человеку в выборе медицинского учреждения, врача, необходимых видов медицинских услуг); сочетания платных и бес­платных услуг, что способствует обеспечению воспроизводственных возможностей субъектов социальной защиты, создает допол­нительные системы для накопления населением денежных сбере­жений; поддержания величины денежных доходов на уровне не ниже прожиточного минимума, что обеспечивается сочетанием различ­ных форм социальной помощи, участием в формировании рынка труда, использованием общественных работ и другое.

В этой связи представляется важным, чтобы каждое решение по социальной защите населения, каждый проект проходили экс­пертизу и оценивались с точки зрения возможности социально за­щитить людей в процессе будущей реализации с позиций противо­действия развитию негативных социальных явлений.

Важнейший принцип социальной защиты — ее адресность, то есть осуществление комплекса мер по поддержке достойных усло­вий существования конкретно нуждающихся людей, попавших в труд­ную жизненную ситуацию, с учетом их индивидуальных потребнос­тей и возможностей их удовлетворения в соответствии с установ­ленными критериями. Адресность социальной защиты, основанная на научных методах и расчетах и учитывающая индивидуальную труд­ную жизненную ситуацию конкретного человека, является средством обеспечения социальной справедливости и фактором активизации его внутреннего потенциала. Благодаря принципу адресно удается достичь главное — помочь людям, оказавшимся в трудной жизнен­ной ситуации, поощрить и поддержать их социальную инициативу и активность, их стремление самостоятельно разрешать возникшие проблемы.

В условиях ухудшения экономического положения возникла потребность в критериях оценки нуждаемости в материальной по­мощи и механизмах, обеспечивающих адресность.

Наиболее оптимальными критериями предоставления адресной социальной помощи являются: размер совокупного семейного или среднедушевого дохода; отсутствие средств к существованию; оди­ночество и неспособность к самообслуживанию; материальный ущерб или физические повреждения (вследствие стихийных бедствий, катастроф, в результате исполнения служебных обязанностей и других). На основании таких критериев по территориальному прин­ципу создается банк данных о нуждающихся в адресной помощи и оказывается помощь. Критерии базируются на социальных норма­тивах, представляющих собой научно обоснованные показатели уров­ня потребления важнейших благ и услуг, размера денежных дохо­дов и других данных, характеризующих условия жизнедеятельности человека.

Адресность социальной защиты позволяет полнее использовать ресурсы социума для оказания помощи человеку, учитывая, что именно в социуме проявляется вся совокупность условий и факторов, окру­жающих человека, составляющих поле его жизнедеятельности и вли­яющих на его социальное самочувствие, образ жизни.

Принцип адаптивности системы социальной защиты населения означает, что она должна предусматривать упреждающий пересмотр социальных нормативов в условиях инфляции и экономической не­стабильности, снижения занятости; своевременное развитие право­вой базы организационных структур; обновление методов осуще­ствления и другие. Адаптивность системы социальной защиты насе­ления означает ее способность к самосовершенствованию, разви­тию самозащитной активности и инициативы самих социальных субъек­тов, их способности к самопомощи, проявлению собственных средств социальной защиты. Это особенно важно, когда речь идет о соци­ально-демократических, профессиональных и иных группах населе­ния, региональных общностях.

Принципом социальной защиты является ее многосубъектность. Важнейший субъект социальной защиты населения — государство. Оно разрабатывает и осуществляет социальную политику в области социальной защиты, стремится сделать ее сильной и эффективной, учитывает региональные факторы при ее проведении. Государство влияет на функционирование системы социальной защиты населе­ния, утверждая государственный бюджет, а также бюджеты других находящихся в государственной собственности источников финанси­рования.

Государство обеспечивает правовую основу социальной защи­ты, формирует и организует работу общественных фондов, исполь­зует их возможности для помощи социально незащищенным слоям населения.

Среди субъектов социальной защиты важное место занимают профсоюзы, развивающие особенно бурную деятельность непосред­ственно на предприятиях, в учреждениях, трудовых коллективах.

Разработка комплексных планов социальной защиты; проведе­ние ее единых принципов; обеспечение справедливой оплаты труда с учетом гарантированного минимума; создание дополнительных рабочих мест за счет увеличения сменности, развития подсобных хозяйств; организация процессов переквалификации персонала и овладение новыми профессиональными функциями, отражающими потребности рыночной экономики; формирование фондов на слу­чай чрезвычайных обстоятельств; обеспечение гласности принимаемых решений и результатов хозяйственной деятельности — все эти функции профсоюзных организаций становятся в системе социаль­ной защиты населения заметными и продуктивными.

Эффективным элементом их воздействия на решение вопро­сов социальной защиты населения являются коллективные догово­ры, которые в условиях рыночных отношений становятся основным документом хозяйствования. Реализуя социально защитные функ­ции, профсоюзы обеспечивают необходимые производственные и социальные условия для жизнедеятельности членов коллектива их социальной защиты. Практика социального партнерства государства с профсоюзными организациями, предпринимателями становится важным условием активизации их роли в социальной помощи и под­держке нуждающимся членам.

Субъектом социальной защиты населения являются также об­щественные объединения, обеспечивающие общественную поддер­жку и заинтересованное участие миллионов граждан в создании и функционировании современной модели социальной защиты.

Деятельность многих из них направлена на оказание помощи и поддержки конкретным категориям граждан, разработку и реали­зацию целевых социальных программ и формирование источников финансирования, вовлечение в процесс оказания помощи посред­ством развития добровольческого движения.

Отмечая особую роль в социальной защите населения проф­союзов и других общественных организаций, следует отметить, что их возможности влиять на социальную защиту ограничены: они не располагают значимыми финансовыми ресурсами, поэтому некото­рым из них присуща увлеченность популистскими воззрениями и призывами. Требуя высокого уровня социальной защиты, фиксируя достигнутые соглашения с органами государственной власти и зако­нодателями, они фактически не несут ответственности за срыв намеченных мероприятий по социальной защите, поэтому и эффек­тивность работы многих из них низка.

---