1.3. Дискуссионные аспекты финансовой деятельности государства
В юридической литературе отсутствует единое мнение о сущности и дефиниции финансовой деятельности государства.
Категория «финансовая деятельность государства» является в настоящее время общепризнанной и применяется в науке финансового права в качестве одной из основных. К финансовым отношениям, являющимся составной частью содержания финансовой деятельности государства и муниципальных образований , относятся денежные отношения, возникающие на стадии распределения общественного продукта[1], и предмета финансового права («предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства…»)[2], и финансового права как самостоятельной отрасли права («финансовое право есть совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период времени»)[3].
Понятие «финансовая деятельность государства» было введено в научный обиход М.А. Гурвичем в учебном пособии «Советское финансовое право», изданном в 1952 году. При этом под ней понимается «деятельность органов государственной власти и государственного управления в области мобилизации денежных ресурсов и их распределения[4]. Позднее оно было сформулировано в виде комплексной (хотя и несколько декларативной) концепции Е.А. Ровинским[5].
На современном этапе развития финансового права данная категория подробным образом исследовалась в трудах Е.М. Ашмариной[6], Д.В. Винницкого[7], М.Ф. Ивлиевой[8], М.В. Карасевой[9], Ю.А. Крохиной[10], Э.Д. Соколовой[11].
Как правило, финансовая деятельность государства раскрывается через триаду определенных действий, в концентрированном виде выражающих процесс образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов. Например, А.А. Тедеев, В.А. Парыгина определяют финансовую деятельность государства как урегулированную нормами права организационную деятельность, направленную на образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивающих функционирование государства и муниципальных образований[12].
Несмотря на всеобщность своего употреблении и аксиоматичность, понятие «финансовая деятельность государства» не имеет однозначного толкования. Прежде всего, это выражается в том перечне видов операций (действий), которые охватываются данным понятием. Сам автор этого понятия (М.А. Гурвич) категорией «финансовая деятельность государства» охватывал два вида действий: 1) мобилизация денежных ресурсов; 2) их распределение (иначе говоря, собирание государственных денежных фондов и их распределение)[13]. Такого же мнения ранее придерживался В.К. Райхер[14]; затем В. И. Лисовский[15], С. С. Алексеев[16], Р.О. Халфина[17].
Однако, еще Е.А. Ровинский предложил понятием «финансовая деятельность государства» обозначать три вида действий, связанных с государственными денежными средствами: мобилизация, распределение, использование[18], которая в советский период воспроизводиласьдругими авторами[19]. В то же время, ранее Е.А. Ровинский относил к области финансового права отношения, которые создаются в процессе плановой аккумуляции и распределения государственных денежных средств[20].
Как видим, данная категория в структурном плане вызывает определенные дискуссии по поводу отношений по использованию фондов денежных средств, как одной из составляющих финансовой деятельности государства. Вопрос об употреблении понятий «использование денежных фондов» при характеристики финансовой деятельности государства актуализировал в конце 80-х годов прошлого века А.И. Худяков. По мнению данного автора, финансовая деятельность государства ограничивается только функциями образования и распределения денежных фондов, исключая их использование[21]. Данная точка зрения, несмотря на определенную критику[22], находит поддержку и в настоящее время. Так, М.Ф. Ивлева, давая определение категории «финансы» (считая при этом ее тесно связанной с другой базовой категорией финансового права – «финансовая деятельность государства»), определяет их как экономические отношения, возникающие по поводу формирования и распределения публичных фондов денежных средств[23]. Белорусский ученый Г.А. Воробей также определяет финансовую деятельность государства: «Финансовая деятельность – это деятельность уполномоченных государством органом и учреждений по мобилизации денежных средств в доход государства и распределению их в соответствии с функциями и задачами государства»[24].
Несколько позже А.И. Худяков характеризует финансовую деятельность государств как деятельность государства, выступающего в целом или в лице уполномоченных на то органов, по созданию денежной инфраструктуры страны и по обеспечению ее надлежащего функционирования, а также по формированию, распределению и организации использования государственных денежных фондов[25]. Профессор Худяков А. И, добавил такой элемент - как «создание денежной инфраструктуры страны и обеспечение ее надлежащего функционирования», а элемент «использование денежных фондов» предложил заменить - на «организацию использования денежных фондов».
Некоторые авторы, предлагают не ограничиваться определением финансовой деятельности государства сквозь призму вышеуказанной триады (образование, распределение и использование), а трактовать ее еще более широко в структурно-расширительном аспекте. Например, Н.П. Кучерявенко характеризует финансовую деятельность государства намного шире, чем это делается в рамках вышеуказанной дискуссии. По его мнению, финансовая деятельность характеризуется несколькими стадиями, среди которых выделяются: стадия формирования публичных денежных фондов; стадия распределения публичных денежных фондов; стадия использования публичных денежных фондов; стадия контроля за движением публичных денежных фондов[26].
Совершенно другого подхода придерживается Э.Д. Соколова, которая категорию «финансовая деятельность» подразделяет на финансовую деятельность государства и муниципальных образований и финансовую деятельность хозяйствующих субъектов. При этом финансовая деятельность государства и муниципальных образований - это действия их органов, направленные на реализацию финансовой политики государства путем создания, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, необходимых для обеспечения их задач и функций. Финансовая деятельность хозяйствующих субъектов выражается в действиях соответствующих организаций, направленных на создание различных фондов денежных средств, необходимость которых обусловлена наличием товарно-денежных отношений, и без наличия которых немыслимо осуществление хозяйственной или какой-либо иной деятельности[27]. В данном определении такой структурный элемент как распределение заменен на перераспределение, который, по мнению автора, является синонимом, что подтверждается другими публикациями по данной проблематике[28].
К.С. Бельский предлагает финансовую деятельность государства рассматривать с двух сторон: как особый вид экономической деятельности и как разновидность государственного управления. При этом данная двойственность обусловлена сущностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой – творением государственной власти[29]. Рассматривая данную проблему через денежно-управленческий аспект, автор определяет финансовой деятельности государства , как деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства, осуществляемая на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур[30].
Интересную попытку модернизации и углубления представлений о финансовой деятельности государства предприняла М.В. Сенцова (Карасева), которая в своих трудах детально осветила такие вопросы, как понятие и структура этой деятельности, ее функции, средства, способы и методы осуществления, создав наиболее полную теоретико-прикладную концепцию данного вида государственной деятельности, представленную в настоящее время в юридической литературе. Новым моментом в раскрытии М.В. Карасевой содержания финансовой деятельности государства выступает освещение этой деятельности с позиций, так называемой, праксиологической теории (праксиология – область социологических исследований, которая изучает методику рассмотрения различных действий с точки зрения установления их эффективности. В соответствии с этим подходом в процессе осуществления финансовой деятельности реализуется взаимосвязь субъекта и объекта этой деятельности. При этом субъектом выступает государство в лице уполномоченных органов. Объектом выступают экономические отношения, в первую очередь, отношения собственности. «Из общей массы экономических отношений государство «вытаскивает» в сферу финансово-правового регулирования те доходы, накопления различных субъектов, которые могут служить достижению государственных целей. Государство устанавливает правовой режим этих доходов, упорядочивает их «движение» в русле, обеспечивающем достижение финансовой деятельности государства, т.е. трансформирует в финансовые отношения, являющиеся составной частью содержания его финансовой деятельности»[31].
Можно вывести следующее определение: финансовая деятельность государства – это деятельность уполномоченных государством органов и учреждений по мобилизации денежных средств в доход государства их распределению и использованию в соответствии с функциями и задачами государства и административно территориальных единиц.
Из этой дефиниции вытекает:
1) финансовой деятельностью могут заниматься – организовать сбор денежных средств и их распределение – только те органы и учреждения, которых уполномочило государство;
2) эти денежные средства являются доходом самого государства, но не его органов;
3) государство вправе распоряжаться этими денежными средствами по своему усмотрению в целях обеспечения публичных интересов;
эти денежные средства предназначаются для выполнения государством своих функций и задач.
[1] Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – С. 29.
[2] Бойко Т.С., Лещенко С.К. Финансовое право: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 34.
[3] Горбунова О.Н., Грачева Е.Ю. Понятие предмет финансового права и его место в системе российского права // Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. – 2-е изд. – М., 2007. – С. 20.
[4] Гурвич М.А. Советское финансовое право: учеб. пособие. М., 1952. С. 20.
[5] Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М., 1960. – С. 9–58.
[6] Ашмарина Е.М. Финансовая деятельность современного государства // Государство и право. – 2004. – № 3. – С. 85–90.
[7] Винницкий Д.В. Категория «финансовая деятельность государства» в науке российского финансового права // Государство и право. – 2003. – № 2. – С. 17–27; Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. – СПб., 2003. – С. 54–78.
[8] Ивлиева М.Ф. Категории «финансы» и финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 20–26.
[9] Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – М., 2001. – С. 4–59.
[10] Бюджетное право и российский федерализм. – М., 2001. – С. 53–71.
[11] Соколова Э.Д. Теоретические и практические основы финансового деятельности государства, и муниципальных образований. – М., 2007. – С. 5–66.
[12] Тедеев А.А., Парыгина В.А. Финансовое право: учебник. – М., 2004. – С. 17.
[13] Гурвич М.А. Советское финансовое право: учеб. пособие. – М., 1952. – С. 18.
[14] Райхер В.К. Рецензия на программу по советскому финансовому праву // Советское государство и право. – 1940. – № 4. – С. 116.
[15] Лисовский В.И. Финансовое право Союза ССР // Финансовое право европейских социалистических стран. – М., 1976. – С. 192.
[16] Теория государства и права: учебник / Под ред. С.С. Алексеева. – М., 1985. – С. 282.
[17] Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. – М., 1952. – С. 184.
[18] Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. – М., 1960. – С. 20; Ровинский Е.А. Понятие финансовой деятельности советского государства // Советское финансовое право: учебник / Отв. ред. Е.А. Ровинский. – М., 1978. – С. 5.
[19] Бесчеревных В.В. Понятие финансовой деятельности. Методы и формы осуществления ее осуществления // Финансовое право: учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. – М., 1967. – С. 4.
[20] Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. – 1940. – № 3. – С. 41.
[21] Худяков А.И. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук. – 1986. – № 3. – С. 78–79.
[22] Химичева Н.И. Понятие и роль финансовой деятельности государства и муниципальных образований // Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. – 4-е изд. – М., 2008. – С. 86.
[23] Ивлиева М.Ф. Категория «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 23.
[24] Воробей Г.А. Финансовое право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2006. – С. 20.
[25] Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. – Алматы, 2001. – С. 19.
[26] Кучерявенко Н.П. К вопросу о согласовании норм, регулирующих финансовую деятельность // Финансовое право. – 2004. – № 1. – С. 10.
[27] Соколова Э.Д. Понятие и принципы финансовой деятельности государства // Государство и право. – 2007. – № 5. – С. 96.
[28] Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства, и муниципальных образований. – М., 2007. – С. 40.
[29] Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 22.
[30] Бельский К.С. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки, определение // Финансовое право: учебник / Под ред. С.В. Запольского. – М., 2006. – С. 26.
[31] Карасева М.В. Финансовое правоотношение. – Воронеж, 1997. – С. 6.